国际战略

透视美国的非洲战略

作者:罗建波   来源:学习时报

▲博尔顿与特朗普拼版照片

2018年12月13日,美国总统国家安全顾问约翰•博尔顿在华盛顿保守派智库传统基金会,公布了特朗普政府的非洲战略。美国从维护全球霸权的角度审视非洲的战略价值,从“美国优先”的立场重新盘点对非投入,把非洲视为增进美国利益、遏制中俄的重要地缘政治工具。新的美国对非战略可以概括为“领导”“塑造”“对抗”三个关键词,突出展现了近年来美国不断强化的单边主义和冷战思维,体现了鲜明的特朗普风格。

优先目标与战略举措

通过新的非洲战略,特朗普政府明确界定了美国在非洲的三大核心利益和优先目标,即制衡中俄影响力、维护美国安全利益、有效利用对外援助,并力图通过加强美非经贸联系、支持非洲改善治理、主导非洲安全建设、改变对外援助政策及资金投向等举措来实现上述利益和目标。

一是加强与非洲的经贸合作,以对抗中俄在非洲日益增长的影响力。特朗普政府声称,美国在非洲的愿景(vision)是实现非洲的独立、自立和增长,而非依赖、支配和债务。

二是打击极端伊斯兰在非洲的恐怖活动,以维护美国在非洲的安全利益。新的非洲战略声称,伊斯兰国、基地组织以及它们的分支不断加强在非洲的活动,招募人员,并发动对美国公民和目标的袭击。在新的非洲战略框架下,美国将采取多种举措支持非洲伙伴国增强安全能力、打击恐怖主义并加强法治,以帮助非洲国家掌握本地区和平与安全的主导权。为此,美国将继续支持并主导萨赫勒五国组织联合部队增强地区安全能力的努力,重新评估联合国在非洲的维和行动,今后将只支持那些高效的行动而精简甚至终止那些无效的行动。

三是有效利用美国对非援助,以全面推进美国在非洲的利益与行动。美国将推出一份新的对外援助战略,以提高美国对外援助的有效性。美国将重拾“马歇尔计划”的基础性原则,即绕开联合国并直接触及受援国的核心部门,同时有选择性地而非“无差别地”对整个非洲大陆进行援助。美国还声称,接受美国援助的国家必须投资健康和教育,以及不断完善法治并建立负责、透明的国家治理。

新变化新动向新特点

新的非洲战略是当前美国全球战略部署的重要一环,其出发点立足“美国优先”,其着眼点聚焦大国竞争,体现出强烈的单边主义、零和思维和对抗色彩。

大国对抗色彩明显强化。长期以来,美国战略家们的擅长之处,不在于他们解决了多少世界难题,而是“发现”并“制造”了多少战略对手。早在特朗普推出的《2017美国国家安全战略报告》中,美国就把中俄两国定位为“战略竞争者”(Strategic competitor),特朗普在随后的讲话中更是把中俄称为“对手国家”(rival powers),并把来自中俄传统大国的挑战显著地置于恐怖主义威胁之前。于此相适应,美国在非洲的战略重心也由此前的反恐明确转向了大国对抗。新的非洲战略由美国国家安全委员会而非国务院主导制定,清晰地展现出美国更多出于国家安全和地缘政治的角度来思考和制定美国在非洲的利益、目标和政策手段。可以预见,在特朗普的推动下,美国势必会加强对非洲的关键国家、关键地区、关键领域的影响,大国在非洲的地缘竞争可能因此显著增长,大国在非洲的竞合关系可能因此更趋复杂。

单边主义作风十分突出。无论是对“马歇尔计划”单边主义的称赞,还是对联合国维和行动的贬低,以及试图单独主导非洲安全事务,都显示出美国将更多采取单边而非多边手段推行其对非洲战略。在美国外交议程中,单边主义或多边主义从来都只是一种政策选项,选择何种手段的唯一标准是看哪种方式更有利于维护和增进美国的利益。特朗普秉持商人思维,精于利益算计,更多看重的是实力和实利而非国家形象与声誉,自然不愿意看到美国的霸权受到外部约束,自然希望采取最有利于美国展现实力的单边做法。美国外交的霸道作风,在特朗普执政以来表现得更加咄咄逼人。

全球责任意识明显下降。“美国优先”是特朗普的竞选口号,也是他入主白宫后的核心政治理念。何为“美国优先”?这一理念绝不说明特朗普将奉行孤立主义,而只是表明,美国在制定外交政策之前更加注重成本和收益的衡量,在开展行动之前更加注重投入与产出的计算。“美国优先”看似具有显著的内顾倾向,但由于美国天然是一个全球性国家,其经济和安全利益遍及全球,加之维护全球霸权本身就是美国一以贯之的大战略目标,因此特朗普治下的美国不可能从国际社会完全抽身回归美国本土,而将是有选择性地介入国际事务并有效展现美国的实力和影响。对那些不那么关系美国重大利益的全球治理问题,对一些远离美国本土的遥远地区,美国势必将会减少关注和投入。这就能解释,为何特朗普执政以来,相继退出或撕毁一系列多边协议,不断减少美国的海外义务和承诺,修改或调整与相关国家的贸易关系甚至不惜发动贸易战。新的非洲战略的一个显著特点是“甩包袱”“推责任”,“繁荣非洲”倡议并没有辅之以明确的对非减贫和发展投入,有选择地援助非洲也将使那些战略价值不大、与美国关系相对疏远以及没有实行所谓“良治”的国家遭到进一步的轻视甚至忽视。美国全球责任意识的下降,及其全球投入在某些地区某些领域的相对减少,必将对非洲大陆的和平、发展和治理带来较大负面影响。

新的美国非洲战略能奏效吗

新的非洲战略体现了美国在非洲的三大核心诉求:“领导”“塑造”“对抗”,即维系美国对非洲关键地区、关键领域的领导地位,重新塑造非洲国家的政治选择,以及加强遏制中俄在非洲的影响力。特朗普真能如愿吗?

美国高估了自己的能力。特朗普政府依仗美国超强实力,刻意绕开联合国等多边机构,试图单独主导非洲的和平与发展进程,最大程度地展现美国力量进而维护美国全球利益。但是,美国的力量是有限度的,今天美国没有包打天下的硬实力,也没有一呼百应的软实力。虽然美国仍然是对非援助的最大提供者,但它在国际对非贸易、投资和援助格局中的地位和影响已经大为降低,这在特朗普力主减少国际发展投入之后可能更是如此。近年来,包括基辛格在内的多位美国专家一再提醒,美国维持其全球利益和声望有赖于继续领导全球体系,并注重开展与其他大国的合作。秉持单边思维来评判国际社会的多边努力,以零和对抗思维来审视其他大国在非洲的存在,是强权政治逻辑的展现,注定难以成功,也难以为非洲国家所欢迎。

美国低估了非洲的智慧。特朗普政府怀着十足的霸权自信,试图塑造非洲国家的发展道路,即按照美国的设计实现法治并建立透明政府,也试图塑造非洲国家的外交选择,即在大国之间选边战队。长期以来,美国一直以教师爷的身份,以附件政治条件的手段,居高临下地指导非洲国家该走何种道路,该做何种选择,又该如何行事。美国或许没有完全认识到,近年来多数非洲国家的自主意识在显著发展,它们希望在借鉴外来经验的基础上自主探索本国发展道路,希望在独立自主的基础上更加均衡主动地发展与外部世界的关系。国际社会“走进”非洲之时,应当做到三个“尊重”,即尊重非洲国家的本土知识,尊重非洲国家的自主选择,尊重非洲国家的平等地位。也应该恪守三个“不要”,即不要试图代替非洲人发现非洲,不要试图代替非洲人思考非洲,不要试图代替非洲人治理非洲。无论是近代西欧殖民大国,还是后来的苏联和美国,事实上都难以完全按照自己的意图来塑造非洲。非洲是非洲人的非洲,也自然应该以非洲方式来解决非洲问题。

美国错估了中国的意图。特朗普本身看不起非洲,曾粗鲁地用“屎坑”(shithole)来形容非洲国家。现在美国突然“重视”非洲,并非因为非洲的国际地位有了显著上升,也非特朗普及其政府的良心发现,只是因为美国觉得有必要制衡中俄在非洲的影响力。美国应该认识到,中非合作着眼中非双方的互惠互利和共同发展,在推动非洲发展之时,也自然有助于拓展中国的海外利益,自然有助于提升中国的国际影响,但中非合作没有特殊的地缘政治野心,更无意于针对任何第三方。美国也应该看到,中非合作已经且正在产生积极成效,中国商品适应了普通非洲人的消费水平,提高了他们的生活质量;中国的投资和援助带动了非洲经济发展,活跃了非洲市场;中非发展经验交流有助于非洲国家更好地推动经济发展,提高经济和社会的治理能力。而非洲经济发展和治理改善,事实上符合国际社会各方的共同利益和期待。美国的正确做法,是应该在非洲问题上超越对华猜忌和成见,建立起开放、合作、多方共赢的认知方式,争取在推动非洲发展进程中实现各方利益的多赢局面。

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